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La corrupción como sistema – diagnostico participativo

© Dra. Flor de Lourdes Romero Barreto – Ph.D

[Lea "La Galeria de los Corruptos latinoamericanos 1990 -1992]


¿P
uede hacerse algo para reducir la corrupción? Es sorprendente cuán cínicos nos hemos vuelto muchos de nosotros. Tendemos a eludir el análisis de políticas echando mano de refranes fatalistas. Y, sin embargo, la experiencia nos enseña que los cambios sociales amplios, al igual que los esfuerzos específicos contra la corrupción, pueden cambiar mucho las cosas. A la larga, más democracia y mercados más libres servirán de ayuda. Los beneficios de la privatización son menos evidentes en este aspecto. Si privatizamos una actividad gubernamental corrupta y simplemente llamamos precio a lo que antes llamábamos soborno, ¿habrá habido un gran cambio? En general, puede ser beneficioso reducir los monopolios estatales, pero no es una gran mejora instalar otro monopolio que esté en manos privadas. Metafóricamente, la corrupción responde a una fórmula: C = M + D - C (1)

La corrupción equivale a monopolio más poder discrecional menos rendición de cuentas.

Ya sea que la actividad sea pública, privada o sin fines de lucro, ya sea que uno esté en Nueva York o en Nairobi, uno tenderá a encontrar corrupción cuando alguien tiene un poder monopolístico sobre un bien o servicio, tiene el poder discrecional de decidir si alguien lo recibirá o no y en qué cantidad, y no está obligado a rendir cuentas. La corrupción es un crimen de cálculo, no un crimen pasional.

En verdad, hay santos que resisten todas las tentaciones, y funcionarios honrados que resisten la mayoría de ellas. Pero cuando el tamaño del soborno es considerable y el castigo, en caso de ser atrapado, es pequeño, muchos funcionarios sucumbirán. El combate contra la corrupción, por lo tanto, empieza con mejores sistemas. Los monopolios deben reducirse o regularse cuidadosamente. El poder discrecional oficial debe quedar en claro.

Debe mejorarse la transparencia. La probabilidad de ser atrapado debe aumentar, y los castigos a la corrupción (tanto para los que dan como para los que reciben) deben incrementarse. Cada uno de estos puntos plantea un tema vasto. Pero, obsérvese que ninguno se refiere inmediatamente a lo que la mayoría de nosotros pensamos de entrada cuando se menciona la corrupción: nuevas leyes, más controles, un cambio de mentalidad, una revolución ética.

Las leyes y los controles demuestran ser insuficientes cuando no están allí los sistemas que los pongan en práctica. El despertar moral puede ocurrir, pero rara vez porque lo hayan planeado nuestros líderes públicos. Si no podemos diseñar funcionarios y ciudadanos incorruptibles, podemos, sin embargo, promover la competencia, cambiar incentivos, mejorar la rendición de cuentas; en pocas palabras, corregir los sistemas que engendran corrupción.

2. Cuatro componentes de una estrategia contra la corrupción

Esto no es fácil. Hay, empero, ejemplos exitosos, que contienen varios temas.

  • a. Sancionar a algunos transgresores graves

Se empieza primero "friendo los peces gordos". En situaciones en las que la corrupción se ha vuelto difundida, la gente ya no cree ni siquiera en las promesas más bellas que le hacen los políticos y principales ejecutivos. Cuando hay una cultura de impunidad, la única manera de romperla es que una cantidad de figuras corruptas importantes sean declaradas culpables y castigadas. A menudo hay muchos casos "pendientes" que se han dejado de lado por razones que van desde la susceptibilidad política hasta los funcionarios de justicia corruptos. Debería seguirse adelante con estos casos, o el gobierno debería intentar, rápidamente, de identificar a unos cuantos grandes evasores de impuestos, unos cuantos grandes sobornadores, y unos cuantos funcionarios gubernamentales de alto nivel que aceptan sobornos. Puesto que una campaña contra la corrupción puede demasiado a menudo convertirse en una campaña contra la oposición, el primer pez gordo que se friera debería pertenecer al partido en el poder.

  • b. Involucrar al pueblo en el diagnóstico de los sistemas corruptos

Segundo, las campañas exitosas involucran al pueblo. Si se los consulta, los ciudadanos son fuentes fértiles de información acerca de dónde ocurre la corrupción. Los mecanismos para consultarlos incluyen encuestas sistemáticas, organismos ciudadanos de vigilancia de las agencias públicas, la participación de organizaciones profesionales, líneas telefónicas directas, llamados a consulta, programas educativos, consejos de aldea y barrio, etc. La gente y los grupos empresariales deberían participar, protegidos por el anonimato, en estudios de diagnóstico sobre cómo operan en la práctica los sistemas corruptos de compras gubernamentales, contratación y cosas similares, donde se hace hincapié en los sistemas y no en los individuos. La autovigilancia del sector privado, especialmente cuando la apoyan pericias (y credibilidad) investigativas internacionales, puede ayudar a las empresas a decirles "no" a los pedidos de soborno.

  • c. Concentrarse en la prevención mediante la reparación de los sistemas corruptos

Tercero, los esfuerzos exitosos contra la corrupción reparan los sistemas corruptos. Usan la fórmula C = M + D - C para llevar a cabo "evaluaciones de vulnerabilidad" de instituciones públicas y privadas. Como las mejores campañas de salud pública, hacen hincapié en la prevención. Por supuesto, reducir la corrupción no es lo único que nos interesa. Podríamos gastar tanto dinero atacando la corrupción, o generar tanto papeleo y burocracia, que los costos y pérdidas en eficiencia excederán los beneficios de disminuir la corrupción.

Supongamos que usted es el principal y yo soy su agente. Supongamos que usted no es corrupto y que sus objetivos coinciden con el interés del público. Pero yo, como agente suyo, me siento tentado por la corrupción. Usted quiere inducirme a emprender actividades productivas y desalentar mis actividades corruptas. En consecuencia, usted considera reducir mis poderes monopolísticos (o los de nuestra agencia), aclarar y circunscribir mi poder discrecional en lo que toca a quién recibe qué cantidad de servicio y a qué precio, y mejorar la rendición de cuentas. Usted quiere intensificar mis incentivos para emprender actividades productivas y aumentar los castigos efectivos de la corrupción.

Pero cada una de estas posibles iniciativas puede ser costosa en varias dimensiones. Puede costar dinero. Puede implicar costos de oportunidad. Pueden crear diseconomías externas. Por lo tanto, su problema económico es mucho más complicado que "luchar contra la corrupción". En términos ideales, usted equilibraría los beneficios sociales de sus esfuerzos (en términos de productividad mejorada y reducción de costos debidos a la corrupción, que sería necesario estimar) con sus costos sociales. De tales consideraciones puede derivarse un "marco de referencia para el análisis de políticas". (4)

El principal puede seleccionar agentes, cambiar sus incentivos, recopilar información para aumentar las probabilidades de que la corrupción sea descubierta y castigada, cambiar la relación entre agentes y clientes y aumentar los costos morales de la corrupción. En mi labor de consultoría  he encontrado que este tipo de perspectiva económica de la corrupción, combinado con estudios de casos de esfuerzos exitosos contra la corrupción, puede estimular una creatividad tremenda entre los líderes políticos y los administradores públicos de máximo nivel.

El método consiste a menudo en un seminario que se desarrolla a lo largo de 10 a 16 horas durante uno a cinco días. Comienza con un estudio del caso de una situación corrupta fuera del país en cuestión. A los participantes se les entregan problemas y se dividen en pequeños grupos para tratar de encontrar líneas de ataque para resolver esos problemas. Luego de presentar sus análisis y recomendaciones en las sesiones plenarias, aprenden qué ocurrió realmente en el ejemplo exitoso de lucha contra la corrupción.

En sesiones posteriores aprenden cómo analizar la corrupción como fenómeno sistemático, en lugar de hacerlo solamente como un fenómeno legal o moral. Analizan otros casos de esfuerzos exitosos contra la corrupción, en ocasiones en un ministerio en particular, en ocasiones en una oficina o programa, en ocasiones en un país entero (tal como ocurría en Hong Kong en la década de los 70). La última o las dos últimas horas las pasan tratando de aplicar la misma lógica a la corrupción que hay en su país. Llamo a esto "diagnóstico participativo", y he visto que produce resultados notables en una docena de países.

Un resultado indirecto de tales seminarios es que los participantes aprenden a aplicar a la corrupción el mismo esfuerzo analítico y la misma creatividad gerencial que aplican a otros problemas de política y administración. Eso elimina lo que es, para muchos de nosotros, casi un bloqueo conceptual en el tratamiento de la corrupción.

 

1.) leasi: C; corrupción – M; monopolio – D; discreción – C; cuentas.

18/06/2003: publicación n.2/f.l.r.b  ©
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Julio 07, 2003
 

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