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 Las
grandes expectativas sociales abiertas por los primeros gobiernos elegidos
democráticamente en el Distrito Federal, merecen dar seguimiento a los
procesos que pudieran estar construyendo una nueva relación entre gobierno
y sociedad civil organizada. En esta perspectiva la convocatoria de la
recientemente constituida Universidad de la Ciudad de México resulta muy
oportuna y relevante.
Evaluar
los avances y obstáculos enfrentados por las organizaciones civiles frente
a los espacios creados para institucionalizar la relación gobierno-sociedad
exigiría un trabajo muy amplio y riguroso, dada la diversidad de
experiencias y espacios abiertos (y también cerrados), durante las tres
administraciones perredistas.
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Ante
esta realidad, que ojalá pueda abordarse seriamente en breve, para aprender
de los hechos reales y no de los discursos, decidí limitar esta intervención
a presentar algunas reflexiones derivadas de mi experiencia personal en
diversos espacios institucionales que pudieron abrirse durante los primeros
tres años de gobierno democrático.
Para
ubicar estas experiencias parto de caracterizar el modelo de gestión
asumido por las administraciones de Cuauhtémoc Cárdenas y Rosario Robles,
distinguiendo tres modelos básicos posibles:
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Populista:
busca atender necesidades populares construyendo relaciones clientelares que
permiten acumular poder político mediante una conducción centralizada que,
por un lado impide la autonomía y en consecuencia el apoyo a la diversidad
de iniciativas sociales y, por otro lado, establece un estricto control político
de los actores sociales.
Tecnocrático:
persigue la eficiencia, la eficacia y la productividad a partir de una visión
pragmática, el uso de recursos tecnológicos y la imposición de controles
autoritarios que permiten imponer sus planteamientos.
Participativo:
abre espacios orientados a la construcción de una gestión pública
participativa y corresponsable entre gobierno y sociedad civil, fomentando
la organización social autónoma y la cogestión, la interacción
multiactoral y la operación de instrumentos que faciliten la concertación
y la participación social en las decisiones, en la definición de políticas
públicas, en la conducción de los programas y en el control social del
desempeño público.
Aunque
todo gobierno comparte características de uno y otro modelo, no es difícil
identificar su orientación principal a partir de los elementos señalados
arriba. Así es indudable que los primeros tres años de gobierno democrático
del Distrito Federal, en los que se centra este análisis, se acercan
indudablemente al modelo participativo.
 Más
de 35 años trabajando en el campo social y en puestos públicos me permiten
distinguir entre los gobiernos populistas de los años 60-70, que no sólo
evitaban la gestión social participativa sino que ponían toda serie de
obstáculos a las iniciativas y experiencias sociales que se salieran del
control político establecido y de la gestión corporativa de las demandas
sociales.
El
cuestionamiento de este modelo, tanto desde las nuevas tendencias tecnocráticas
como desde la práctica social, dejó algunos resquicios donde se pudieron
realizar experiencias participativas importantes sustentadas en prácticas y
proyectos casi heroicos desarrollados por organizaciones sociales, ONG y
otros actores de la sociedad civil organizada.
FONHAPO,
el Instituto Nacional para la Educación de Adultos y otros organismos y
programas públicos de excepción permitieron asomarse en los años 80 a
formas de gestión participativas de lo público que contradecían las
tendencias tecnocratizantes que terminaron por imponerse con el gobierno de
Carlos Salinas. Este logra instaurar controles autoritarios para imponer un
modelo concebido por tecnócratas pero que no llega a avanzar en eficiencia,
eficacia y productividad, sino en la paulatina cancelación de los pocos
instrumentos y espacios que reconocían la gestión y la producción social
participativas y autónomas.
“Solidaridad”,
su gran programa compensatorio de la creciente pobreza generada por los
ajustes estructurales impuestos por los organismos internacionales como el
FMI y el Banco Mundial en la negociación de nuestra deuda externa, rompe la
poca institucionalidad creada en apoyo de los procesos responsables de gestión
social participativa y abre de nuevo formas de paternalismo clientelar que
se acercan mucho al populismo que se decía combatir.
El
nuevo gobierno nacional pretende nuevamente acabar con esta tendencia
recurrente al populismo y acercarnos al modelo tecnocrático-gerencial que,
pese al discurso abierto a la participación social y al fomento de
actitudes emprendedoras, parece restringirlas nuevamente a tareas físicas,
consultas, recepción pasiva de beneficios sociales e incorporación a los
programas decididos desde arriba, todas formas muy limitadas para hacer
efectiva la incidencia social en las políticas y programas públicos, la
construcción de espacios de corresponsabilidad y el fortalecimiento de las
formas más altas de participación y gestión social.
Hoy
como nunca antes se incluyen las palabras participación social, participación
democrática o democracia participativa en todo discurso político o
documento que hable de gestión pública. Asimismo no hay organización no
gubernamental que no reclame estos conceptos en sus propuestas, escritos e
interacciones con el Estado.
Los
unos parecieran centrar sus mayores esfuerzos en lo declarativo, en tanto
que las otras se preocupan principalmente por incluir el tema en sus agendas
a negociar con los diversos niveles de gobierno y con el poder legislativo,
más atentos a ser considerados en las decisiones que a abrir espacios a los
procesos populares que dicen apoyar.
Son
pocos aún los actores que orientan su trabajo a construir espacios,
instrumentos, programas y proyectos que avancen hacia estadios más altos de
ejercicio de la participación, esto es aquella capaz de incidir en las
decisiones, en la gestión y en el control mismo de los procesos en estrecha
alianza con los sectores sociales más afectados por las políticas
excluyentes, expropiatorias y desarticuladoras que se nos imponen
actualmente.
Es
necesario dejar claro aquí que la única que podemos llamar con legitimidad
participación democrática, es la que alcanza niveles autónomos de decisión,
gestión y control de los procesos.
En
el marco de estos hechos y tendencias, los primeros gobiernos democráticos
de la Ciudad de México traen un aire fresco y la esperanza de abrir
espacios y diseñar instrumentos que apunten al desarrollo de un modelo
participativo de la gestión pública.
Para
enfocar el debate a partir de la intensa experiencia vivida entre 1998 y
2000, parto de los siguientes postulados:
-
La voluntad política del Estado y el legítimo reclamo de las
organizaciones de la sociedad civil para abrir espacios más amplios a
la participación social en la gestión de lo público, no son
suficientes. Se requiere de instrumentos pertinentes, cambio de
mentalidades en ambos actores, acceso a información y desarrollo de
nuevas destrezas que contribuyan a dar mayor consistencia a los procesos
conjuntos que se emprendan.
Con
estos elementos en mano, es posible analizar brevemente tres diferentes
experiencias de participación en los espacios institucionales en los que
personalmente estuve involucrado en los tres primeros años del gobierno
democrático de la ciudad.
Participación
en Consejos Consultivos
 Por
invitación del propio gobierno de la ciudad, se integraron diversos
Consejos Consultivos sectoriales, con representantes de los principales
actores implicados en un tema: gobierno, poder legislativo, empresa privada,
gremios, iglesias, instituciones de asistencia privada, ONG, academia y, en
algunos casos, muy pocos por cierto, organizaciones y movimientos sociales.
Por
su carácter consultivo o asesor, estos consejos se limitan a recoger
opiniones y propuestas, a realizar estudios y a conocer y, en el mejor de
los casos, a analizar los programas y proyectos promovidos por el gobierno.
Operan
a dos niveles, en plenario, generalmente presidido por el jefe de gobierno o
el secretario correspondiente, y en comisiones de trabajo.
Los
plenarios generalmente funcionan como plataforma política en la que se
esgrimen posiciones críticas, se reivindican intereses de grupo y se
expresan exigencias. Difícilmente se escucha al otro y se construye en
colectivo. Ocasionalmente, cuando se presentan los resultados
del trabajo en grupos, se toman algunas decisiones que muy pocas veces
inciden en la reorientación de las políticas o los programas públicos.
Las
comisiones operan como grupos de trabajo temático. En ellas se da un debate
más productivo, se generan propuestas y ocasionalmente se elaboran
documentos que las recogen y sustentan. Las propuestas y recomendaciones
formuladas en las mesas, son canalizadas al plenario y/o a las entidades
gubernamentales implicadas. Después de este proceso, generalmente no pasa
nada.
Por
su carácter consultivo, los consejeros no tienen ingerencia alguna en las
decisiones y, en consecuencia, sus recomendaciones difícilmente serán
atendidas.
El
Consejo Asesor de Vivienda del Distrito Federal incluido ya como instancia
de participación en la Ley de Vivienda del Distrito Federal aprobada por la
Asamblea Legislativa en diciembre de 1999, logró coordinarse en sus
diversas mesas para proponer al Gobierno de la Ciudad un Programa Emergente
de Vivienda. Se propuso canalizar mayores recursos a la vivienda, atender
prioritariamente las situaciones de riesgo y simplificar los complejísimos
y largos trámites que caracterizan a este sector.
En
plenario se aprobó esta iniciativa y se convino en formular un convenio
interactoral para operarla. Nunca se pasó de formular el proyecto. Ante la
falta de recursos presupuestales se pospusieron las decisiones en ese y en
todos los demás rubros de la propuesta. Los participantes en las mesas
mostraron enojo, presionaron y finalmente dejaron de ir, delegando su
responsabilidad en el secretariado técnico puesto por el Instituto de
Vivienda. Después de un gran esfuerzo no pasó nada y fue necesario
cancelar las reuniones del Consejo.
Otros
Consejos como el de Desarrollo Social, el Desarrollo Urbano y el Grupo de
Trabajo convocado por el Jefe de Gobierno, funcionaron sin interrupción,
permitieron la interacción entre los diversos actores y formularon
propuestas y documentos interesantes, pero igualmente poco fue lo que
pudieron incidir en las decisiones sobre las políticas los instrumentos y
los programas.
El
carácter meramente consultivo y el uso político de estos espacios, hacen
que finalmente se trate, como varios participantes dijeron, de ejercicios de
terapia ocupacional sin consecuencias prácticas.
Podemos
decir, recurriendo a nuestros postulados iniciales, que este tipo de
instrumento es inadecuado para incidir en la gestión pública, que no
favorece el cambio de actitudes hacia colaboración productiva interactoral
y que muy poco contribuye a cambiar la relación gobierno - sociedad y a
generar actitudes corresponsables. A lo más se trata de espacios que
socializan información, permiten conocer los puntos de vista de los
diversos actores involucrados en un tema y abren algunas posibilidades a la
crítica constructiva.
Aún
con estas limitaciones, constituyen un avance importante respecto a las prácticas
cerradas y autoritarias del populismo y de la tecnocracia gerencial.
Experiencia
en espacios convocados por la sociedad civil: el
caso de la Plataforma de Organismos Civiles de la Ciudad de México.
Un
tipo de espacio más interesante que no partió de una convocatoria
gubernamental ni respondió a un marco institucional preestablecido, fue el
de la Plataforma de Organismos Civiles de la Ciudad de México.
La
Plataforma integró en sus inicios, al triunfo del Ing. Cárdenas, a más de
60 organismos civiles comprometidos en muy diversos campos y con trabajo en
la Ciudad de México.
Se
constituyó con el propósito expreso de:
Para
cumplir sus objetivos, se solicitó al Jefe de Gobierno la integración de
un cuerpo intersecretarial, con el cual establecer una interacción
permanente. La iniciativa fue escuchada gracias a la voluntad política de
la nueva administración de gobernar con la gente y abrir espacios para el
diálogo y la acción corresponsable.
Se
integró un grupo de enlace con representantes de la Plataforma y de cinco
Secretarías (Gobierno, Desarrollo Urbano y Vivienda, Desarrollo Social,
Desarrollo Económico y Medio Ambiente) y se contó con el apoyo de la
Coordinación de Enlace y Fortalecimiento de la Sociedad Civil adscrita a la
Secretaría de Gobierno.
Tomó
un largo tiempo sintonizar las voluntades de interactuar, no sólo entre
representantes gubernamentales y de la Plataforma sino a lo interno de cada
uno de los actores. Superar la especialización de los actores no
gubernamentales y la sectorización oficial no es tan fácil. Incluso
debieron enfrentarse problemas de lenguaje y de atribuciones legales que
imponen términos diferentes y restricciones a procesos que necesariamente
deben hacerse convergentes.
A
mitad del período gubernamental, fue posible concretar el Primer Foro de
Corresponsabilidad Gobierno del Distrito Federal - Plataforma de Organismos
Civiles de la Ciudad de México, en el que participaron funcionarios de la
Jefatura de Gobierno, de ocho secretarías, de trece delegaciones políticas,
de otras dependencias del gobierno y representantes de más de 40
organizaciones sociales y civiles que operan en la Ciudad de México.
Se
trabajó en cuatro mesas (Ciudad Democrática, Ciudad Habitable, Ciudad
Productiva y Ciudad Incluyente), definiéndose una serie de propuestas
viables para la acción conjunta y actividades posibles a poner en marcha.
Los principales postulados y acuerdos se recogieron en una Declaración de
Corresponsabilidad que fue suscrita por el Ing. Cárdenas y la Plataforma.
A
partir de ese momento el trabajo conjunto se orientó a priorizar las
propuestas y a definir el curso de acción para concretarlas.
 Del
conjunto de propuestas recogido en el foro se tomaron cuatro temas para
centrar el esfuerzo conjunto en la segunda mitad del período de gobierno:
La sistematización de experiencias de corresponsabilidad; la identificación
de requerimientos de modificación legislativa y normativa; la visibilidad y
su articulación a la educación cívica; la identificación de acciones
territoriales a realizar en forma corresponsable.
Salvo
el tema de visibilidad y educación cívica, donde no se pasó de formular
propuestas, se pudieron concretar algunos logros importantes. Se logró
realizar un sondeo y hacer la sistematización de los proyectos de
colaboración entre el GDF y los organismos civiles integrantes de la
Plataforma. Esto se hizo en forma abierta a todo tipo de experiencias,
fueran estas informales, formales (mediando un convenio), bilaterales o
conjuntas.
Se
trabajó en la promoción y formulación de los contenidos de la Ley de
Fomento a las Actividades Sociales de las Organizaciones Civiles y se
participó en la discusión de la Ley de Desarrollo Social del Distrito
Federal, ambas aprobadas por la Asamblea Legislativa.
Un
tercer grupo trabajó intensamente en poner en marcha proyectos
territoriales que permitieran experimentar algunos de los planteamientos
centrales derivados de la interacción entre Plataforma y el GDF; tales
como:
Se
puso mucha energía y voluntad en este trabajo, en el que participaron
conjuntamente las secretarías de Gobierno, Desarrollo Social, Desarrollo
Urbano y Vivienda y Obras y Servicios, las Delegaciones Tlalpan y Cuauhtémoc
y varias ONG de la Plataforma y organizaciones sociales.
Finalmente,
tras un gran esfuerzo en la mesa de concertación y en el campo, sólo fue
posible concretar dos ludotecas.
Topamos
con la falta de instrumentos intersectoriales y con prácticas
administrativas rígidas que pese a la gran voluntad política en apoyar
esta experiencia, acabaron limitándola en sus alcances y en su incidencia
en la transformación de las políticas.
Pero
el problema no estuvo sólo del lado de la administración pública. La
debilidad financiera y el enorme reto que estas experiencias corresponsables
imponen a los actores sociales, coadyuvan a un paulatino retiro de los
Organismos Civiles. Muy pocos tuvieron la consistencia y los recursos técnicos
y económicos para mantenerse firmes ante el compromiso contraído. El
ejercicio productivo de la corresponsabilidad exige, además de instrumentos
administrativos y normativos adecuados, de abrir mentalidades, de capacitación
para el desarrollo de nuevas destrezas y de continuidad.
La
experiencia de la Plataforma abre, pese a lo limitado de sus realizaciones
concretas, perspectivas muy interesantes para avanzar en el futuro. Hace ver
que es posible abrir espacios participativos desde la sociedad civil, que
pueden alcanzar un respaldo institucional vigoroso para avanzar en prácticas
de gestión corresponsable de los asuntos públicos. Hace ver que la tan
llevada y traída gobernabilidad democrática es posible y que ésta no
depende solamente de iniciativas gubernamentales, de la creación de
instrumentos rígidos para canalizar la participación social, ni de la
imposición de modelos de intervención únicos.
Experiencias
que apuntan hacia la cogestión: el caso del Programa de Mejoramiento de
Vivienda.
De
las tres experiencias de participación vividas en relación al primer
gobierno democrático de la Ciudad de México, ésta es sin duda la más
exitosa. En ella se partió de un proceso basado en la confianza mutua entre
actores gubernamentales y civiles que permitió establecer un proceso
corresponsable que logró institucionalizarse en muy corto tiempo.
A
partir de una propuesta realizada por la Coalición Hábitat México -que
integra a cuatro ONG especializadas en temas urbanos y de vivienda-, se abre
un proceso compartido con la Secretaría de Desarrollo Urbano y Vivienda y
en especial con el Instituto de Vivienda del D.F., para diseñar, poner en
operación, cofinanciar y dar seguimiento a dos programas orientados a
apoyar a los sectores sociales que autoproducen sus viviendas: El Programa
de Mejoramiento de Vivienda y el de Nueva Vivienda en Lotes Familiares.
Al
diseño y puesta en operación de estos programas, se suman una institución
que fungiría como operador financiero de los dos programas en su etapa
piloto, la Caja Popular Mexicana, y una organización social, la UPREZ, que
en asociación con la ONG FOSOVI participaría también como cofinanciadora.
Se invita como asesora en esta fase a la ONG Colombiana FEDEVIVIENDA, por su
experiencia en la operación de un programa exitoso de mejoramiento
habitacional en su país.
La
concepción inicial del programa aportado por la Coalición Hábitat México,
se discute con el INVI y se abre a la opinión de diversos actores públicos,
privados y sociales. Con los elementos recogidos en esta primera fase, se
pasa al diseño de los mecanismos operativos institucionales y al de los
instrumentos y reglas del juego, proceso que se hace en forma conjunta por
todos los actores involucrados.
 En
muy corto tiempo (tres meses) se termina el diseño del sistema operativo
del programa y se pasan a negociar los convenios y los instrumentos de
cofinanciamiento.
El
primer programa piloto se lograba poner en marcha a sólo diez meses de
haberse iniciado su concepción y diseño y tres meses más adelante se
terminan de mejorar las primeras 300 viviendas. La institucionalización
definitiva del programa se alcanzaría en 1999. Ya para el año 2000 se había
logrado atender a 5,237 familias.
El
programa se mantiene con algunas modificaciones en el actual gobierno, habiéndose
trazado una meta de 15,000 acciones para el presente año.
Durante
todas las fases por las que atravesaron los programas hasta su
institucionalización definitiva y su evaluación a finales del año 2000,
las ONG y la organización social que participó en el cofinanciamiento se
mantuvieron actuando, conjuntamente con el INVI, como actores
corresponsables y como referentes sociales importantes en su conducción.
A
estos actores originales se fueron sumando otros actores, el Colegio de
Arquitectos de la Ciudad de México, el Servicio Social de la Facultad de
Arquitectura de la UNAM. el Colegio Nacional de Ingenieros y Arquitectos de
la Ciudad de México y muchas organizaciones sociales.
Se
puede decir que en estos programas se ensayaron procesos de cogestión que
permitieron instrumentar y operar un programa de gran impacto social, que
cuenta con el consenso y el involucramiento corresponsable y activo de todos
los actores, incluyendo a los propios beneficiarios.
Nunca
dejaron de enfrentarse problemas y contradicciones, pero siempre era posible
encontrar soluciones de consenso gracias a la experiencia de trabajar juntos
y del respeto y reconocimiento mutuo ejercidos a todo lo largo del proceso
.
Además
de la actitud abierta y flexible de las autoridades, se contó en esta
experiencia participativa con la concurrencia de actores sociales
capacitados y de larga trayectoria en el campo habitacional, lo que facilitó
la creatividad conjunta, la operación en campo y el seguimiento de los
programas. Todos los actores tuvieron acceso oportuno a la misma información
y participaron en la sistematización y revisión crítica de las
experiencias.
Respecto
al tipo de espacio institucional en el que se dieron los procesos
participativos, es importante destacar que no se trató en este caso de un
ámbito diseñado para el fomento o la canalización de la participación
(Consejo, junta, o comité temático o territorial), sino de un organismo público
que opera políticas y programas sociales que tuvo durante ese período la
visión de abrir espacios al ejercicio de la corresponsabilidad
gobierno-sociedad civil organizada. Esto implicó de ambas partes superar
actitudes y papeles estereotipados y el desarrollo de nuevas destrezas
necesarias para avanzar desde la negociación hacia la acción concertada.
La
vinculación permanente al programa, respaldada por un convenio suscrito
entre las partes, permitió mantener una relación muy productiva, pero en
ningún momento acrítica entre las partes.
Consideraciones
finales
El
análisis somero de estas tres experiencias simultaneas de las que
personalmente fui sujeto activo, permiten extraer algunos elementos para el
debate y proponer temas que será necesario evaluar e investigar en forma más
profunda en el futuro inmediato, para poder extraer conclusiones válidas en
cuanto a las posibilidades de incidir en las políticas públicas que se dan
en los diversos espacios institucionales abiertos a la participación
social.
-
Los
espacios institucionales diseñados expresamente para canalizar la
participación social, no parecen ser los más adecuados para incidir en
forma decisiva en la determinación y conducción de las políticas públicas.
En especial los consejos ciudadanos parecen tener muy poco impacto al
respecto. ¿Es
posible y deseable dar un carácter más decisivo a este tipo de
espacios?
-
La
apertura de espacios abiertos a la participación corresponsable en los
organismos que operan las políticas públicas, parece ser un camino más
viable para incidir en la definición de las políticas sociales y en el
diseño de los instrumentos y programas, así como en su operación,
seguimiento y evaluación. ¿Qué tanto este tipo de espacios puede
institucionalizarse como un modelo a implantar en las distintas
instituciones, o qué tanto debe dejarse a la dinámica de los
propios procesos de interacción gobierno-sociedad civil que se
den en el ámbito de cada sector? ¿Cómo mantener viva la interacción
creativa en la conducción de programas sociales que pasan de los
procesos iniciales de diseño y experimentación a enfrentar los
retos que
impone su masificación y el cumplimiento de metas fijadas por las
exigencias políticas?
-
El
reto de ensayar y avanzar en la integración de espacios participativos
intersectoriales parece el más interesante, pero también el que exige
mayores cambios en las mentalidades y las prácticas institucionales,
mayor esfuerzo de capacitación y consistencia en el tiempo. Los juegos
de poder y las condicionantes legales imponen restricciones a la
interacción intersectorial al interior del gobierno. La debilidad
financiera, la pérdida de cuadros experimentados de las ONG y las
organizaciones civiles por su inclusión como legisladores o como
funcionarios tanto del gobierno de la ciudad como del nacional y el
abandono que muchas organizaciones de la sociedad civil han hecho del
campo social en favor del político, limitan en mucho este tipo de
experiencias.
Texto
de referencia preparado originalmente para el Coloquio “La Ciudad de
México: Participación y Espacio Público”, organizado por la Universidad
de la Ciudad de México, Octubre de 2001.
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Marzo
4, 2002
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